La semana pasada abordamos el problema de los costos sociales de las fallas de mercado en una perspectiva de intervención gubernamental correctiva. Sin embargo, en el globalizado mundo de nuestros días, los costos sociales –desempleo, pobreza, contaminación, pérdida de capital natural, vulnerabilidad– derivados de fallas de mercado se acrecientan por fallas gubernamentales e institucionales, fallas mayores de acuerdo con el grado de precariedad política e informalidad institucional que distingue a la mayor parte de los regímenes políticos. La situación generalizada en el planeta es de desconexión entre los procesos de programación del presupuesto y de planeación, de resistencia institucional a la planeación y a la evaluación de las políticas públicas o, de plano, de simple inexistencia de capacidades de planeación, lo cual limita seriamente la capacidad para resolver y superar los costos sociales de las fallas de mercado.
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los estudios sobre la relación entre regímenes políticos y políticas públicas apenas comienzan, pues tradicionalmente el análisis se ha concentrado en el problema del poder, las instituciones, los actores de las políticas y los factores que distorsionan la acción pública. Estos estudios suponen que los Estados tienen la capacidad y que su legitimidad es suficientemente fuerte para actuar en todo su territorio y hacer valer las reglas del juego político e institucional. Pero ¿qué pasa en el caso de Estados que no tienen tal capacidad?
Puede observarse una marcada diferencia en los procesos de construcción de políticas públicas entre los países que han desarrollado estructuras políticas sólidas e instituciones regidas por la formalidad, y los países con estructuras políticas frágiles e instituciones arbitradas por la informalidad. Los límites y las posibilidades para estructurar las políticas públicas dependen del desarrollo y las características de cada régimen político, que se diferencian según el grado de consolidación política e institucional logrado. Así, pueden distinguirse sociedades en las que la presencia de la fuerza militar y el poder económico del Estado bastan para autorregularse, de aquéllas en las que complejos tejidos institucionales y territoriales complementan o incluso sustituyen funciones de gobierno. Todo esto configura la desigual capacidad estructural de los Estados y sus gobiernos para conducir y construir los cambios que las sociedades reclaman.
Hoy día los grandes desafíos mundiales derivados de la acelerada actividad humana sobrepasan la capacidad de las instituciones globales para hacerse cargo de ellos y de sus múltiples e interconectados efectos. Es el caso de las grandes Convenciones ambientales del sistema de las Naciones Unidas, cuya institucionalidad es necesario adecuar con dos fines claves: (1) facilitar los cambios de comportamiento que, a nivel local, conduzcan a apreciar y valorar apropiadamente los problemas comunes globales; y (2) corregir las fallas de la acción colectiva que causan o propician los problemas de escala global.
El desafío global central de nuestro tiempo consiste entonces en diseñar y construir una institucionalidad internacional que haga más atractivo para la mayor parte de los países adherirse que mantenerse al margen, y que venza a las fuerzas y actores que aprovechan la situación de libre acceso a bienes comunes globales (como la atmósfera en el caso del cambio climático), o que infringen normas multilaterales ante la inexistencia de mecanismos eficaces de penalización (como el Código de conducta sobre pesca responsable, en aguas internacionales). La clave del éxito en este proceso, como explica claramente Jared Diamond en su libro Colapso de civilizaciones, será la capacidad de las sociedades para abandonar valores tradicionales causantes de la insustentabilidad y construir valores culturales para la sustentabilidad. Esta capacidad se expresará mediante la adopción y el fortalecimiento de un sistema de reglas y normas de aplicación universal, o jus cogens –como es el caso contra el genocidio o la tortura–, que aseguren la sustentabilidad ambiental del desarrollo.
En diciembre de este año se juega uno de los más importantes esquemas de normalización internacional para la sustentabilidad ambiental –climática– del desarrollo. Se trata de las reglas para el segundo periodo de cumplimiento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), bajo la perspectiva de una meta global de largo plazo de reducción de emisiones que permita lograr, antes de 2050, el objetivo central de la CMNUCC: detener el incremento de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera terrestre. Será necesario adoptar medidas y normas para un desarrollo industrial de baja intensidad de carbono (bajas o nulas emisiones de GEI por unidad de producto interno bruto), lo cual será imposible sin el establecimiento de un impuesto global al carbono, la multiplicación de mercados domésticos y regionales de emisiones, y una acelerada penetración de tecnologías bajas o neutras de carbono. ¿Qué tanta capacidad existe para que esto sea posible, a tiempo, en contextos de precariedad política e informalidad institucional?
En el caso de México, el Programa Especial de Cambio Climático 2009- 2012 (PECC) contiene previsiones y metas para acoplar políticas públicas nacionales con el proceso internacional de definición de nuevas reglas multilaterales, correspondientes al segundo periodo de cumplimiento de la CMNUCC, que inicia en 2013. A fin de contribuir a lograr la estabilización de las concentraciones de GEI en la atmósfera, el PECC incluye metas para continuar el proceso de valoración del carbono en la economía nacional, entre ellas la creación de un mercado nacional de carbono basado en permisos de emisiones, compatible con los mercados internacionales basados en proyectos o programas de reducción de emisiones (de los cuales es posible obtener importantes fondos adicionales). Más importante aún, el PECC contiene metas relativas a ajustar el sistema nacional de planeación de acuerdo con los objetivos centrales de descarbonizar la economía nacional y de reducir la vulnerabilidad ante los impactos adversos previsibles del calentamiento global.
En estos términos, el reto de los próximos tres años –en materia de sustentabilidad ambiental y combate al cambio climático– consiste en qué tanta resistencia presentará el régimen político mexicano para ajustar el sistema nacional de planeación de tal modo que, más allá de la distribución del presupuesto, disponga de previsiones precisas para orientar un desarrollo industrial bajo en carbono y un desarrollo territorial que minimice la degradación ambiental y la pérdida de capital natural.